Comienza por preguntarnos: ¿Cómo se conforma hoy el Sistema Nacional Portuario? ¿Cuáles son los alcances de la Nación en materia de control? ¿Puede la Nación suplantar a las administraciones locales en la administración de los puertos?
Pues bien, estos interrogantes nos llevan a delimitar los alcances del dominio y la jurisdicción en materia portuaria. Sintéticamente, con la transferencia en los años 90′ de los puertos a las administraciones provinciales, los dominios de los puertos pasaron a manos de las Provincias.
Es decir, los muelles y las áreas de acopio son propiedad de las provincias las cuales, administran el uso de los suelos portuarios por intermedio de un consorcio de gestión que, a su vez concesionan los espacios a empresas que operan en los puertos.
El dominio es un concepto distinto a la Jurisdicción. La jurisdicción se la ha reservado la Nación (ejecutada por intermedio de la Agencia de Puertos y Vías Navegables) para habilitar puertos en el territorio nacional.
La habilitación de un puerto para poder operar requiere de un análisis de distintos factores (ubicación del puerto, instalaciones portuarias, titularidad, clasificación del puerto, aspectos vinculados a la defensa y seguridad nacional, cuestiones de medio ambiente, afectación al comercio interjurisdiccional, controles aduaneros y seguridad portuaria).
puerto ushuaia
Y es en este caso en particular donde el concepto del retiro de la habilitación por falencias en materia de seguridad portuaria, se manifiesta concretamente la Jurisdicción de la Nación. Es decir, el dominio de la provincia, mientras que la jurisdicción (cuestiones de seguridad portuaria, etc.) queda para la Nación.
Hacia un modelo de Sistema Nacional Portuario español
La ejecución de la suspensión de la habilitación es una muestra sobre cómo la Nación ejerce su jurisdicción sobre estos puertos y tiene algunas notas características del Sistema Portuario del Reino de España.
En líneas sintéticas, el esquema de la República Argentina es similar al del Reino de España. Es decir, una autoridad central (jurisdicción) y administraciones locales (dominio) que administran los puertos (Consorcios de Gestión). Pero el sistema español se rige por tres principios esenciales aplicables a todos los puertos por parte de la autoridad central.
El primero de ellos es el principio de autofinanciamientoque implica que los consorcios de gestión deben presentar a la autoridad central anual un plan de empresa donde se encuentre plasmado las inversiones a ser realizadas en zonas comunes del puerto, así como también los ingresos y egresos monetarios proyectados anualmente.
Esto implica una control indirecto sobre en qué va a invertir el puerto los fondos que recaude sobre su actividadreservando la autoridad central la facultad de rechazar planes de empresa en caso de que las inversiones proyectadas no sean para atender el mantenimiento o la ampliación de las infraestructuras portuarias.
En el caso del puerto de Ushuaia, la Resolución de la Agencia Nacional de Puertos, funda la suspensión de la habilitación y posterior intervención en el desvío de fondos a otras actividades ajenas a la operación portuaria y en la falta de mantenimiento de la estructura de seguridad portuaria (pilotes de muelles en mal estado, falta de defensas para buques, etc.).
Volviendo al Reino de España, rige allí el principio de descentralizaciónque también se utiliza en la República Argentina. Esto se traduce en la creación de Consorcios de Gestión integrados por las autoridades locales, principales empresas operadoras del puerto, gremios y autoridades de la Ciudad donde se encuentra emplazado el puerto, que permiten darle un dinamismo mayor a cualquier administración del estado a la operatividad del puerto.
El otro principio basal es el de especialización de tránsitos. Esta especialización permite a la autoridad central tener un control sobre el sistema portuario nacional, evitando no solo el emplazamiento de actividades potencialmente peligrosas para la ciudad que rodea al puerto, así como también la no afectación al comercio interjurisdiccional.
Nuevamente en el puerto de Ushuaia, vemos que la Agencia de Puertos y Vías Navegables aplicó un control característico de los sistemas portuarios maduros y evolucionadosal suspender la habilitación portuaria por la falta de realización de obras de infraestructura que afecten la seguridad operativa del puerto.
La pregunta viene dada por el alcance de la intervención dada por la Nación, que pareciera suplantar a la administración local en lo que es la operatoria del puerto. Es decir, la diferencia entre el dominio y la jurisdicción que motivó la columna.
Por Santiago Juan Manuel Herrera.
Doctor en Derecho Administrativo por la Universidad de Buenos Aires, Magister en Derecho Administrativo por la Universidad Austral y especialista en transporte y puertos.
