A lo largo de las últimas cuatro décadas, impulsada por la integración en la UE y el aprovechamiento de los fondos comunitarios, España ha ejecutado una transformación sin precedentes de su capital físico. «El país cuenta hoy con infraestructuras de primer nivel mundial, destacando por … una altísima eficiencia constructiva», explica Miriam Martínez García, profesora titular y coordinadora del Máster Universitario en Planificación y Gestión de Infraestructuras de la Escuela de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la UPM. «El sector ha demostrado capacidad para ejecutar obra civil con estándares de calidad superiores y costes unitarios significativamente inferiores a los de nuestro entorno europeo», añade. Un ‘know-how’ técnico que ha sido la palanca que ha permitido a las grandes corporaciones españolas alcanzar un indiscutible liderazgo internacional en la licitación, construcción y gestión de megaproyectos en todo el mundo.
Pero a pesar de la excelencia en la fase de construcción, señala que el análisis del ciclo de vida de las infraestructuras en España revela una profunda asimetría. «Existe una desconexión estructural entre nuestra extraordinaria capacidad ejecutiva y la debilidad en las fases de planificación estratégica y gestión de activos (conservación)», subraya la docente. Entiende que el problema nuclear radica en el proceso de toma de decisiones, ‘por qué y para qué se construye’, evidenciando varias fallas en la planificación. Por eso considera que el gran reto de futuro ya no es enseñar «cómo construir», sino formar profesionales «capaces de evaluar la viabilidad económica y la necesidad social».
El centro de análisis Funcas ha editado recientemente el libro ‘La economía de las infraestructuras en España’, coordinado por Ginés de Rus y Carlos Ocaña. «Hemos llegado a la situación crítica en la que se están haciendo visibles los problemas que los ingenieros, economistas y asociaciones profesionales venían advirtiendo desde hace años», comienza por referir Ginés de Rus, catedrático de Economía de la ULPGC e investigador asociado en Fedea. Tras lo que considera malas decisiones en inversión y un descuido manifiesto en mantenimiento, «ahora cosechamos los problemas asociados a malas prácticas del pasado reciente, algunos de ellos de extrema gravedad», resalta.
cortoplacismo
La falta de planificación puede deberse a que «los ministerios inversores en infraestructuras han estado más guiados por el ciclo político (corto plazo)», cuando las infraestructuras tienen un ciclo de vida mucho más largo «incompatible con el cortoplacismo», reflexiona. Por ello, «sin grandes acuerdos que aíslen las decisiones de largo plazo de la inmediata de la visión política miope es poco probable que resolvamos los problemas que se van acumulando», recalca. No es muy optimista a la hora de hablar de una futura coordinación entre administraciones «mientras los intereses de los distintos niveles de gobierno sigan sin estar alineados». Por ejemplo, «hoy hay incentivos muy potentes a nivel regional que nos alejan de lo que sería mejor para el conjunto de España», subraya. De Rus recuerda también que las infraestructuras hay que pagarlas y que la discusión no es por tanto si se paga o no por ellas, «sino cómo se paga y quién lo hace». Considere que hay que orientarse más al pago por uso en las infraestructuras en las que esto es lo económicamente deseable, «como es el caso de las carreteras o el agua», pone como ejemplo. Mientras que en el caso de bienes públicos como pueden ser las infraestructuras de contención de inundaciones «es preferible hacerlo con carga al presupuesto público».
Julián Núñez, presidente de Seopan (Asociación de Empresas Constructoras y Concesionarias de Infraestructuras), apunta como primera prioridad del sector recuperar el nivel de inversión pública preexistente a la consolidación fiscal europea de 2010. «Otros estados como Italia y Francia ya lo han hecho, y en nuestro país, al ritmo de inversión actual, tardaremos una década en recuperarlo», resalta. Actualmente se invierte el 2,9% del PIB frente al 5,2% de 2009, «situación que nos ubica en la última posición europea en términos de ratio de inversión por superficie y población», añade.
En segundo lugar, considera necesario modernizar y adaptar la regulación y práctica de la contratación pública, impulsando la colaboración público-privada con un nuevo texto legal, «que hemos remitido al gobierno, y resolviendo, además, los cuellos de botella que afectan a la práctica de la contratación». Y como tercera prioridad menciona la recuperación de modelos de financiación público-privada para resolver el enorme déficit inversor acumulado durante la última década tanto en conservación y mantenimiento como en creación de nuevas infraestructuras. Únicamente en creación y modernización de infraestructuras, las estimaciones de Seopan obtienen un volumen de inversión pública en infraestructuras durante la próxima década de 282.000 millones, con 46.340 millones en infraestructuras viarias, 52.395 millones en infraestructuras ferroviarias, 20.000 millones en infraestructuras aeroportuarias y portuarias, 116.000 millones en infraestructuras hidráulicas, 34.200 millones al PNIEC y 13.000 millones para equipamientos públicos de salud.
Por su parte Concha Santos, presidenta de ANCI, la asociación de las constructoras no cotizadas, resalta el elevado stock de infraestructuras de España, que «ha ido acumulando en décadas de inversión, y entre las que destaca la red de alta velocidad ferroviaria, la segunda más extensa del mundo después de China, o una amplia red de carreteras de alta capacidad». El desarrollo de toda esa obra pública se ha llevado a cabo con procedimientos de contratación de concurrencia competitiva, «combinando con éxito calidad, precio y plazo», recalca. Un marco competitivo en el que se fomenta la concurrencia de empresas que «ha servido para crear y consolidar una industria de las infraestructuras formada por un amplio número de compañías de ingeniería, construcción, proveedores y subcontratistas. Una industria que es un referente a nivel mundial: sólida, solvente y con un alto ‘know-how’», destaca Santos.
A la hora de hablar de retos, también pone en primer lugar el de «disponer de la capacidad inversora necesaria para atender las necesidades en materia de nuevas infraestructuras, así como la modernización y mantenimiento del abundante parque de las existentes». Recuerda que la inversión en las últimas décadas se ha centrado mucho en nuevas infraestructuras, en concreto, infraestructuras de transporte (especialmente ferroviarias y viarias), pero apenas en infraestructuras hidráulicas, «cuya inversión disminuyó en un 42% en el periodo 1995-2024, a pesar de ser fundamentales en un país como España, con un fuerte estrés hídrico, así como para prevenir y paliar las consecuencias del cambio climático».
Habla también de la necesidad de inversiones adicionales en depuración, energía e infraestructuras de defensa, así como la necesidad de mejorar la resiliencia de las infraestructuras esenciales, como las redes eléctricas. «Y, a medida que se va ampliando el capital de infraestructuras, se incrementan los requerimientos en mantenimiento de las mismas, tanto preventivo como para evitar su obsolescencia ante el cambio tecnológico y adecuarlas a los nuevos parámetros climáticos», puntualiza la presidenta de ANCI.
Otro reto para el sector empresarial de la construcción de obra pública es la sostenibilidad económica de su actividad. El continuo encarecimiento de los precios de los materiales, la energía y los costes salariales de la mano de obra junto con un marco regulatorio que no considera una revisión de precios con carácter preceptivo en los contratos públicos, «está afectado negativamente tanto a la actividad de la obra pública, como a la de prestación de los servicios públicos relacionados con infraestructuras», indica Concha Santos.
Repunte inflacionista
Y esta situación se está viendo agravada en las últimas semanas por las tensiones inflacionistas generadas a raíz del conflicto en Oriente Medio, lo que apunta a la necesidad de medidas específicas de reequilibrio de los contratos. El alcance de la guerra en Irán en el sector dependerá de cómo evolucione el conflicto y de cuánto se prolongue, pero ya afecta el encarecimiento de la energía y de los combustibles. Ambos repercuten de manera automática e inmediata en el costo de funcionamiento de la maquinaria de obra, pero su impacto va mucho más allá. «La energía es fundamental en la fabricación de muchos de los materiales de construcción, como los materiales asfálticos o los áridos. A ello se suma el encarecimiento generalizado de cualquier otro material por el incremento del coste del transporte, que afecta a toda la cadena logística», apunta Santos.
La publicación de Funcas lanza también una serie de recomendaciones para orientar la política pública de infraestructuras en España hacia la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad. Entre ellas, «reforzar la planificación estratégica y la gobernanza apoyada en el análisis económico y basada en la evidencia» así como «establecer marcos regulatorios estables, transparentes y orientados a largo plazo», subraya Ginés de Rus. Proponen crear un sistema de financiación con recuperación de costes, internalización de externalidades, equitativo y coherente entre sectores y «recuperar, mejorando el uso de las colaboraciones público-privadas». Teniendo en cuenta que todos los sectores convergen en la necesidad de coordinar la transición ecológica y digital, «debe abordarse la planificación integrada agua-energía-digital-transporte, considerando su interdependencia», puntualiza.
cambio climático
Afrontamos con mayor frecuencia episodios climáticos extremos como sequías prolongadas e inundaciones más intensas que implican, por un lado, «revisar determinados parámetros de diseño de infraestructuras construidas hace décadas, para, en su caso, adaptarlas a las nuevas condiciones de cálculo que resulten», y por otro «intensificar y acelerar la inversión pública en infraestructuras hidráulicas para la mitigación y adaptación al cambio climático en las zonas más afectadas por estos episodios, como por ejemplo las cuencas mediterráneas con las inundaciones y la cuenca del seguro con la sequía», asegura el presidente de Seopan. Llama la atención el hecho de que nuestras infraestructuras están preparadas para soportar las acciones de cálculo que se consideraron, décadas atrás, en su diseño y proyecto, y muchas de ellas lo seguirán haciendo a futuro. No obstante, y para zonas de especial impacto climático «es conveniente revisar los drenaje de infraestructuras lineales, o la capacidad de los aliviaderos de presas existentes, al igual que es preciso invertir en nuevas infraestructuras para mitigar el riesgo e inundación», puntualiza.
Desde ANCI resaltan el papel de las infraestructuras como elemento clave para la mitigación de esos efectos mediante dos vías de trabajo. Concha Santos indica la necesidad de «garantizar que estas infraestructuras puedan resistir, adaptarse y recuperarse rápidamente ante eventos climáticos adversos». Para ello es esencial incorporar en su diseño análisis de riesgos climáticos y dimensionarlas en base a los nuevos parámetros climáticos. «Estos criterios deben extenderse, igualmente, a las infraestructuras existentes, que en gran medida fueron proyectadas con criterios que hoy pueden resultar inadecuados», matiza.
